有干部和專家表示，四份文件從不同的層面規(guī)定了生態(tài)建設(shè)的新動向，創(chuàng)造性地提出“黨政同責”、 領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、損害生態(tài)環(huán)境終身追責等，表明了中央在加強生態(tài)建設(shè)方面的決心和信心，釋放出明確的政策信號和制度導向。
四份文件“高規(guī)格”聚焦環(huán)保問題
“生態(tài)建設(shè)”成為日前召開的中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十四次會議的重要議題。會議強調(diào)，深化生態(tài)文明體制改革，關(guān)鍵是要發(fā)揮制度的引導、規(guī)制、激勵、約束等功能，規(guī)范各類開發(fā)、利用、保護行為，讓保護者受益、讓損害者受罰。
“此次中央深改組審議通過的５個文件中，有四個涉及環(huán)保。其中《環(huán)境保護督察方案（試行）》聚焦環(huán)保督察工作機制，《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》為環(huán)境保護提供科學依據(jù)，《關(guān)于開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》和《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》抓住領(lǐng)導干部這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這意味著中央在真正落實生態(tài)文明建設(shè)融入‘五位一體’中，環(huán)保監(jiān)管體制改革的大幕正式拉開。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文說。
在國家行政學院教授汪玉凱看來，中央深改組“高規(guī)格”聚焦環(huán)保問題，“高密度”出臺政策文件，表明中央在加強生態(tài)建設(shè)方面強烈的決心和信心，尤其是抓住“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”“關(guān)鍵人”的政策出臺，非常耐人尋味。“這次會議釋放出的信號，首先是要重視生態(tài)環(huán)境；其次是把生態(tài)政績考核納入干部考核管理體系中去，并且逐漸健全為制度化安排。今后將通過終身追責的辦法懲處損害生態(tài)環(huán)境的干部，威懾力不言而喻。”汪玉凱說。
中央黨校教授蔡志強表示，深改小組第十四次會議完整地提出了對生態(tài)文明考核評價體制，更給出了目標路徑和具體的執(zhí)行方法，完善了頂層設(shè)計。“尤其是未來對于領(lǐng)導干部‘生態(tài)文明’層面的考核，會逐步形成一個綜合的評價體系，理念更清晰，導向更明確，制度更完善，程序更規(guī)范，操作性也會更強。”
三個變化，生態(tài)文明建設(shè)“步履”更加清晰
伴隨著相關(guān)文件出臺，一系列前所未行的制度設(shè)計和政策做法落地，帶來環(huán)境保護監(jiān)管體制新變化。專家表示，從此次深改小組會議可以看到，加強督查完善考核，抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)關(guān)鍵人物成為以后工作重點。
——環(huán)境保護“黨政同責”在國家層面首次明確提出。
在以往，由于環(huán)保問題對政府部門進行追責的案例并不鮮見。比如在騰格里沙漠腹地排放污水案中，國家和甘肅有關(guān)部門經(jīng)調(diào)查認定，武威市委、市政府負重要領(lǐng)導責任，涼州區(qū)委、區(qū)政府負主要領(lǐng)導責任，甘肅省環(huán)保廳負重要監(jiān)管責任，武威市環(huán)保局負主要監(jiān)管責任，涼州區(qū)環(huán)保局負直接監(jiān)管責任，有關(guān)部門對14名國家機關(guān)工作人員依法依紀追責。
常紀文表示，以前地方如果發(fā)生了環(huán)境事故一般會追究政府的責任，而因沒有明確的黨內(nèi)法規(guī)和國家法規(guī)規(guī)定黨委在環(huán)境保護方面的具體職責，因此黨委的環(huán)保責任被虛化了，嚴重情況下也只承擔領(lǐng)導責任。這次在環(huán)境保護方面提“黨政同責”，在國家層面還是第一次，抓住了環(huán)境治理問題的“牛鼻子”。
——明確干部責任：自然資源資產(chǎn)離任審計，損害生態(tài)環(huán)境終身追責
黨的十八大以來，關(guān)于領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的說法屢屢出現(xiàn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制；去年７月中組部等七部門聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》，提出對自然資源資產(chǎn)管理進行監(jiān)督；審計署２０１５年重點審計項目中，也包括了自然資源資產(chǎn)離任審計試點等內(nèi)容。
在地方上，試點和探索一直在進行。記者初步統(tǒng)計，目前已經(jīng)有內(nèi)蒙古、湖南、陜西、湖北、四川、廣東、福建、山東、云南、江蘇等10個省份進行了探索試點。對審計時發(fā)現(xiàn)問題，各地都有對領(lǐng)導干部的問責措施，比如云南昆明東川區(qū)明確規(guī)定，審計結(jié)果報告將提交組織部，作為領(lǐng)導干部業(yè)績考核和任用的主要依據(jù)，存入領(lǐng)導干部個人檔案。
天津市環(huán)保局原總工程師、天津市政府參事包景嶺說，以往離任審計集中于經(jīng)濟審計，很少涉及自然資源資產(chǎn)審計的內(nèi)容，這次更為明確提出領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點，是落實黨的十八大以來有關(guān)決定的具體舉措。“今后對干部的離任自然資源資產(chǎn)審計寫入審計部門的工作職責中，將形成自上而下的壓力，督促各級干部重視生態(tài)文明建設(shè)。”
深改小組會議同時強調(diào)，生態(tài)環(huán)境保護要堅持依法依規(guī)、客觀公正、科學認定、權(quán)責一致、終身追究的原則，明確各級領(lǐng)導干部責任追究情形。對造成生態(tài)環(huán)境損害負有責任的領(lǐng)導干部，不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責。
汪玉凱說，中央此舉是針對具體現(xiàn)實問題做出的決定。近年來在一些地方個別干部為搞政績搞形象，不顧生態(tài)環(huán)境，片面追求GDP數(shù)字增長，將資源環(huán)境“吃干榨凈”后一走了之，這已經(jīng)有不少慘痛教訓了。強調(diào)環(huán)境問題終身追責，能促進領(lǐng)導干部真正負起責任。
——從“督企”到“督政”轉(zhuǎn)變。
深改小組會議指出，建立環(huán)保督察工作機制是建設(shè)生態(tài)文明的重要抓手。2014年底，環(huán)保部明確提出環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法從單純的監(jiān)督企業(yè)轉(zhuǎn)向監(jiān)督企業(yè)和監(jiān)督政府并重。此后，一系列密集的督查、約談等實踐，推動環(huán)境監(jiān)管實現(xiàn)了從“督企”向“督政”與“督企”并重的轉(zhuǎn)變。
據(jù)了解，“督政”是環(huán)保部門依法對下級人民政府及其相關(guān)部門履行環(huán)境保護職責情況開展監(jiān)督檢查，提出處理意見建議，并督促整改落實。對綜合督查發(fā)現(xiàn)而遲遲沒有解決的問題，通過公開約談、掛牌督辦、區(qū)域限批等手段進行處理。環(huán)保部部長陳吉寧在今年全國“兩會”上表示，２０１５年要在推動地方政府責任落實方面下大力氣，對３０％以上的市級政府開展督查，強化地方責任，解決地方政府在環(huán)保方面的“不作為”。
“上下貫通”，確保政策落地促進社會監(jiān)督公眾參與
“深改小組通過的上述四份文件，完善了頂層設(shè)計，確立了一系列原則和制度安排，需要職能部門的落實，更需要領(lǐng)導干部的創(chuàng)造性實踐。”蔡志強等專家建議，中央有所呼，地方和各部門要有所應。要確保相關(guān)方案與辦法盡快落地見成效，同時完善自上而下的壓力系統(tǒng)和自下而上的監(jiān)督過程，確保生態(tài)文明發(fā)展觀念成為領(lǐng)導干部“緊繃的弦”。
“首先，相關(guān)部門需要盡快出臺實施細則，比如說離任自然資源資產(chǎn)如何審計，審計哪些內(nèi)容；追究責任也要細化，解決好落實相關(guān)規(guī)定‘最后一公里’問題。”汪玉凱說。
包景嶺等認為，對干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計、實施損害生態(tài)環(huán)境終身追責等做法，明確了生態(tài)建設(shè)的“底線”，完善了“自上而下”的監(jiān)督考核，與此同時還應該暢通“自下而上”的渠道，推進公眾參與和社會監(jiān)督，促進生態(tài)建設(shè)順暢進行。
常紀文表示，在考核、追責等“末端”手段之外，還要加大公眾參與和社會監(jiān)督等“源頭”規(guī)范，從地方科學決策，社會公眾參與決策著手，暢通專家、媒體、公眾等對環(huán)境保護進行監(jiān)督評估，讓追求更好的生態(tài)環(huán)境寫入每位領(lǐng)導干部的政績觀中。